Приложение 1

(к постановлению Кабинета Министров Кыргызской Республики от 9 августа 2024 года № 462)

ПРОГРАММА развития пастбищ Кыргызской Республики на 2024-2029 годы

I. Введение

Для улучшения управления пастбищным сектором необходим единый стратегический документ, в котором комплексно отражены все основные проблемы и приняты ключевые задачи с учетом ограниченности административных и ресурсных возможностей, что позволит сделать более целенаправленными и рациональными меры политики и эффективно использовать имеющиеся ресурсы, обеспечить связь по управлению целями/приоритетами/задачами и финансированием.

Согласно Указу Президента Кыргызской Республики "О Национальной программе развития Кыргызской Республики до 2026 года" от 12 октября 2021 года № 435, уровень деградации пастбищных земель вызывают критические опасения. Чрезмерный и нерегулируемый выпас скота и вырубка лесов вызывают эрозию почвы и влияют на сельское хозяйство. Ожидается, что риски изменения климата окажут дополнительное негативное воздействие на проблемы качества управления.

Принятие отраслевой Программы развития пастбищ на 2024-2029 годы (далее - Программа) должно способствовать росту устойчивого развития пастбищ, восстановлению и улучшению инфраструктуры пастбищ.

Программа соответствует Указу Президента Кыргызской Республики "О Концепции национальной безопасности Кыргызской Республики" от 20 декабря 2021 года № 570. Обеспечение национальной безопасности является важнейшим процессом для защиты кыргызской государственности, сохранения национальной идентичности народа, дальнейшего устойчивого, всестороннего и поступательного развития Кыргызстана, а также поддержания на должном уровне безопасности и стабильности в регионе. В продовольственную безопасность входит рациональное и эффективное использование пастбищных угодий с учетом особенностей местности и численности поголовья сельскохозяйственных животных.

По оценке выполнения предыдущих программ по вопросам управления пастбищ большинство задач не выполнены и часть из них находится на стадии решения.

Уровень бедности в сельской местности высокий, особенно среди лиц, живущих в горной местности, где основным источником дохода населения является животноводство, которое связано с природными ресурсами. Таким образом, улучшение управления пастбищами является ключевым звеном в сокращении бедности в горных регионах страны.

II. Анализ текущей ситуации

До настоящего времени в пастбищном хозяйстве различались два этапа развития:

1) 1991-2009 годы - кризисный период;

2) с 2009 г. - по настоящее время - период после принятия Закона Кыргызской Республики "О пастбищах".

Первый этап. После распада планово-административной системы в связи с расформированием колхозов и совхозов изменилась и система использования пастбищ. Практически все имеющееся у хозяйствующих субъектов поголовье скота круглый год содержалось на весенне-осенних пастбищах в связи с отсутствием транспорта и финансовых средств для перегона скота на отдаленные отгонные пастбища. Такая диспропорция размещения поголовья скота привела к деградации пастбищ, сокращению растительного покрова, оголению почв и ускорению эрозии весенних пастбищ.

Управление пастбищами было разделено на три уровня: присельные пастбища - управлялись органами местного самоуправления; пастбища интенсивного пользования - предоставлялись в аренду районными государственными администрациями; отгонные пастбища - находились в ведении областных государственных администраций. Такая система отделила пастбищепользователей от непосредственного участия в управлении пастбищами и, как следствие, стала одной из основных причин деградации и нерационального использования такого жизненно важного природного ресурса, как пастбища.

Второй этап. Закон Кыргызской Республики "О пастбищах", принятый в 2009 году, обозначил, что все пастбища в стране являются национальным достоянием и находятся в исключительной собственности государства. Ответственность и контроль за управлением государственными пастбищами, кроме права распоряжения, переданы органам местного самоуправления (далее - органы МСУ). В свою очередь органы МСУ делегировали полномочия по управлению пастбищами Объединениям пастбищепользователей (далее - ОПП), куда вошли сами пастбищепользователи. При поддержке донорских организаций члены жайыт комитетов получили базовые знания, но из-за текучести кадров проблема нехватки знаний и опыта в области устойчивого управления пастбищами продолжает оставаться острой.

Благоприятные природно-климатические условия и наличие площадей естественных кормовых угодий Кыргызской Республики обусловили развитие животноводства, которое стало определяющим фактором экономики страны. Этим подчеркивается общественная значимость пастбищ для народа Кыргызстана, особенно для сельского населения, составляющего около двух третей от общей численности населения страны, для которого разведение и содержание домашнего скота является преобладающим фактором в обеспечении его материального благосостояния. Следовательно, дальнейшее развитие сельского хозяйства и рост доходов пастбищепользователей и фермеров находятся в прямой зависимости от эффективного и рационального использования пастбищных ресурсов.

Более 93% территории Кыргызстана заняты горными хребтами Тянь-Шаня и Памиро-Алая, которые покрыты массивами естественных пастбищ, общая площадь которых составляет 9002071 га. Они занимают более 85% от всей площади сельскохозяйственных угодий и являются основной кормовой базой животноводства. Основным ресурсом по обеспечению кормами скота были и остаются пастбищные угодья, являющиеся основным фактором снижения себестоимости и получения экологически чистой мясомолочной продукции.

Рост поголовья сельскохозяйственных животных приводит к чрезмерной нагрузке на пастбища и их деградации. Назрела необходимость не количественного, а качественного роста домашнего скота. Основной упор в перспективе следует уделить развитию селекционно-племенной работы, что непосредственно влияет на сохранение пастбищных угодий и повышение рентабельности животноводства.

Проблемы пастбищ. Как подчеркивается в Национальной программе развития Кыргызской Республики до 2026 года, сельское хозяйство - это один из приоритетов национальной экономики, однако происходят устойчивая деградация земель и эрозия почвы в силу нерационального землепользования и отсутствия государственных инвестиций. В Кыргызской Республике степень деградации земель достигла критического уровня, а с учетом последствий изменения климата времени на изменение ситуации практически не остается. В результате урожайность пастбищных угодий падает, возросла засоренность пастбищного травостоя непоедаемыми, вредными и ядовитыми растениями, усилилась закустаренность пастбищ, увеличилась пастбищная и водная эрозия (наличие пастбищных троп, промоин, оврагов и пр.), исчезают из пастбищного травостоя отдельные виды растений, наблюдается смена доминантов растительных сообществ. Большинство дорог и мостов в отдаленные пастбища подлежат ремонту, инфраструктура этих пастбищ требует развития и улучшения. Естественно, что дальнейшее увеличение деградированных пастбищ уменьшает доступную экологическую кормовую базу, ведет к сокращению продуктивности и угрозе жизнеобеспечения фермеров и животноводов.

Деградация пастбищных угодий происходит вследствие:

1) неэффективного управления пастбищами. Несмотря на прогрессивность Закона Кыргызской Республики "О пастбищах", поддерживающего процесс децентрализации управления природными ресурсами, система управления пастбищами имеет ряд проблем.

Одна из основных проблем была - текучесть кадров в жайыт комитетах. Вместо обученных управленцев приходили новые, которым не хватало знаний и навыков, что становилось существенным препятствием для дальнейшего эффективного управления пастбищами.

В целях урегулирования права пользования государственными пастбищными угодьями органами местного самоуправления в реализации административно-территориальной реформы на уровне айылных аймаков в пилотном режиме, в соответствии с указами Президента Кыргызской Республики "Об административно-территориальной реформе на уровне айылных аймаков Тюпского района Иссык-Кульской области Кыргызской Республики в пилотном режиме", от 28 декабря 2022 года № 414 и "Об административно-территориальной реформе на уровне айылных аймаков Нарынской области Кыргызской Республики в пилотном режиме" от 3 апреля 2023 года № 85 принято постановление Кабинета Министров Кыргызской Республики "О порядке предоставления права управления и пользования государственными пастбищными угодьями органами местного самоуправления, охваченными административно-территориальной реформой на уровне айылных аймаков в пилотном режиме" от 29 декабря 2023 года № 735.

На основании вышеуказанного постановления Кабинета Министров Кыргызской Республики в настоящее время создаются муниципальные предприятия в айылных аймаках, которым переданы полномочия по управлению пастбищ;

2) разрушенной инфраструктуры пастбищ. Большая часть объектов пастбищной инфраструктуры из-за отсутствия средств на их ремонт и содержание практически выведена из строя. В результате нет доступа к отдаленным пастбищам из-за плохих дорог, разрушенных мостов и отсутствия водопоев. Меры по реабилитации инфраструктуры за счет программ государственных инвестиций (далее - ПГИ) и грантовых средств частично решают данную проблему;

3) конфликтов за пастбищные ресурсы, включая и трансграничные территории. Остаются актуальными спорные вопросы о пастбищных угодьях между айылными аймаками, участками долгосрочного пользования (далее - УДП) и лесного хозяйства;

4) недостаточной научной и консультативной поддержки, что препятствует эффективному развитию пастбищ. В данной области практически отсутствует государственная поддержка. Необходимо развитие научного потенциала, так как развитие пастбищ напрямую связано с наукой. Вместе с тем зачастую невозможность применения научно-обоснованных методов севооборота в земледелии и пастбище оборота связана с мелкоконтурным землепользованием и его мелкотоварностью;

5) бессистемного использования пастбищ. В республике наблюдается устойчивый рост поголовья скота, нерегулируемый выпас ведет к разрушению экосистем пастбищ. Интенсивный выпас привел к значительному изменению видового состава травостоя в сторону уменьшения кормовых трав и резкого увеличения сорных, некормовых трав. В настоящее время около трети площади пастбищ засорены ядовитыми, вредными и непоедаемыми растениями (в том числе кустарник алтыгана-карагана). Положение усугубляется тем, что засорены в основном самые высокоурожайные и наиболее обеспеченные осадками луговые и лугостепные пастбища, где сорняки составляют до 70-90% травостоя. За последние 20 лет площадь условно чистых пастбищ сократилась с 3544,8 тыс. га до 2741 тыс. га. Поэтому остро встал вопрос об улучшении деградированных пастбищ.

Остановить процесс засорения сорными растениями можно только путем реализации соответствующих мер и слаженной работы общественности и государственных органов.

В настоящее время Национальная академия наук Кыргызской Республики проводит в Суусамырской долине исследования популяции объектов биоразнообразия на конкретных участках, засоренных кустарником алтыгана-карагана, а также изучение объектов животного и растительного мира для подготовки экспертного заключения;

6) изменения климата. Кыргызстан - это горная страна, очень уязвимая перед климатическими изменениями. Участились опасные метеорологические явления (сели, паводки, оползни, обильный снегопад, заморозки, повышение температуры воздуха, засуха и др.), которые наносят ощутимые потери сельскому хозяйству, в том числе пастбищу;

7) неравномерного использования. Основной проблемой пастбищного хозяйства является неравномерное использование пастбищ при выпасе скота, поскольку весенние пастбища, расположенные вблизи населенных пунктов, перегружены, а отдаленные горные пастбища пустуют из-за отсутствия пастбищной инфраструктуры и тем самым не соблюдается пастбищеоборот.

Для решения данной проблемы необходимо принять меры, направленные на устойчивое управление пастбищами.

Понимая важность улучшения состояния пастбищ, Министерство водных ресурсов, сельского хозяйства и перерабатывающей промышленности Кыргызской Республики активно принимает меры по улучшению деградированных пастбищ.

В 2023 году на средства из республиканского бюджета закуплены семена пастбищных трав для подсева и развития семеноводства. Проведены мероприятия по подсеву семян многолетних злаковых растений на пастбища.

В целях дальнейшего совершенствования и развития нормативной правовой базы в сфере управления пастбищами издан приказ Министерства водных ресурсов, сельского хозяйства и перерабатывающей промышленности Кыргызской Республики "Об утверждении Типового положения о порядке разработки плана по управлению и использованию пастбищ и ежегодного плана использования пастбищ" от 15 мая 2024 года № 04-13/152. Согласно вышеуказанному приказу органы МСУ должны в обязательном порядке включать в планы управления и использования пастбищ и ежегодные планы использования пастбищ меры по предоставлению отдыха весенним пастбищам.

Следует отметить, что у органов МСУ имеются ограниченные ресурсы, так как большинство из них на дотации у государства, поэтому необходимо сделать акцент на их приоритетные направления.