Загрузка документа…
Государственная программа комплексного социально-экономического развития регионов
Кыргызской Республики на 2025–2030 годы
Государственная программа комплексного социально-экономического развития регионов на 2025–2030 годы (далее – Государственная программа) разработана в целях реализации Указа Президента Кыргызской Республики «О дальнейших мерах по совершенствованию административно-территориального устройства и развитию регионов Кыргызской Республики» от 18 октября 2022 года № 350 и Указа Президента Кыргызской Республики «О Национальной программе развития Кыргызской Республики до 2026 года» от 12 октября 2021 года № 435.
Указ Президента Кыргызской Республики «О дальнейших мерах по совершенствованию административно-территориального устройства и развитию регионов Кыргызской Республики» от 18 октября 2022 года № 350 предусматривает разработку государственной программы комплексного социально-экономического развития регионов, основанной на специализации районов и формировании крупных опорных центров развития (территории опережающего развития) с применением современных методов территориально-пространственного планирования и новых механизмов стимулирования инвестиционной активности, с учетом социально-экологических факторов, включая климатические риски.
Комплексное социально-экономическое развитие регионов подразумевает взаимосвязь отраслевого планирования, программ социально-экономического развития областей, районов, айылных аймаков и территориально-пространственного планирования с учетом миграционной ситуации на местах.
На фоне имеющихся многолетних проблем в развитии регионов и неэффективности отраслевого подхода к управлениютерриториями назрела необходимость принятия Государственной программы. Принимая во внимание комплексный характер, цели программы, многосторонние усилия и затраты времени и средств, программа разработана на 2025–2030 годы и предусматривает пересмотр приоритетов и разработку планов мероприятий каждые пять лет.
Государственная программа комплексного социально-экономического развития регионов описывает механизм реализации основных стратегических направлений развития регионов – комплексную систему планирования и управления развитием регионов, соответствующую следующим основным параметрам:
- комплексный характер системы планирования, сочетающей в себе планирование социально-экономического развития и пространственное планирование с учетом влияния экологических рисков;
- целостность планирования – объединение уровней планирования в единую систему, основанную на единых целевых показателях страны;
- возможности для укрупнения регионов планирования в соответствии с существующими экономическими связями, принятыми подходами «урбанизированные территории – драйверы роста», «территории особого внимания»;
- цифровой характер системы, опирающейся на единую национальную базу данных и автоматизированную информационную систему «Санарип аймак» (далее – АИС «Санарип аймак»);
- участие и контроль государства в процессе планирования для обеспечения баланса в управлении земельными и иными природными ресурсами, защиты интересов всех групп населения;
- баланс между общенациональными интересами, интересами отдельных территорий и проживающего на них населения;
- прозрачность и инклюзивность системы и процесса планирования на местном и региональном уровнях.
Основные задачи комплексного развития регионов:
- в социальной сфере – качество жизни человека;
- в экономической сфере – оптимальное использование ограниченных общественных и природных ресурсов;
- в экологической сфере – сохранение окружающей среды в процессе социально-экономического развития общества, предупреждения стихийных бедствий природного и антропогенного характера, а также минимизации воздействия климатических изменений на реализацию планов секторального и территориального развития.
Учитывая отсутствие в нормативной правовой базе и стратегических государственных документах ключевых понятий, связанных с развитием регионов, программа включает определения основных понятий.
Пространственное планирование – набор методов государственного управления, применяемых для оказания влияния на будущее распределение деятельности в пространстве. Пространственное планирование осуществляется в целях создания более рациональной территориальной организации землепользования и обеспечения взаимосвязи между различными его формами, сбалансированности потребностей развития с необходимостью охраны окружающей среды и достижения целей социального и экономического развития. Оно включает в себя меры по координации последствий политики в области пространственного развития, проводимой в других секторах, для достижения более равномерного распределения экономического развития между регионами, которое в противном случае подвержено диспропорциям и регулированию изменений различных видов использования земли и собственности.
Регион – это совокупность территорий (областей, районов или органов местного самоуправления (далее – органы МСУ), обладающих сходным и дополняющим друг друга потенциалом развития, общими внутренними и внешними связями. Регион является объектом планирования, воздействия в конкретной сфере или в совокупности нескольких сфер (тем).
Транспортная связанность – характеристика пространственного и социально-экономического развития страны и региона, измеряемая по многим параметрам, среди которых ключевыми являются транспортная доступность регионов и населенных пунктов, маршрутная скорость передвижения, а также стоимость и удобство перевозок.
Инклюзивное планирование – набор методов государственного управления, применяемых для оказания влияния на будущее положение уязвимых групп вне зависимости от вида их уязвимости.
§ 1. Краткий обзор развития регионов
Стратегическая цель государства заключается в укреплении связанности территории страны, стимулировании развития отстающих территорий и выравнивании уровней развития.
За период реализации Концепции региональной политики Кыргызской Республики на период 2018–2022 годов, утвержденной постановлением Правительства Кыргызской Республики от 31 марта 2017 года № 194 проведена значительная работа по строительству и реконструкции автомобильных дорог, электрических сетей, созданию организаций и учреждений образования и здравоохранения. При поддержке донорских организаций была начата работа по обеспечению населения чистой питьевой водой и развитию ирригационной инфраструктуры. Были приняты программы по разработке генеральных планов населенных пунктов, развития приграничных территорий.
Также улучшился доступ населения к Интернету, сделаны первые шаги по предоставлению государственных и муниципальных услуг на местах с помощью цифровых технологий, без обязательного посещения гражданами государственных органов.
Оказана методическая и консультационная поддержка регионам по вопросам планирования, были приняты программы социально-экономического развития 20 пилотных городов – точек роста.
Сформирована финансово-экономическая основа развития органов местного самоуправления. Во всех областях и районах Кыргызской Республики действуют региональные фонды развития.
Предприняты усилия по созданию условий для развития бизнеса в регионах, включая изменения в Налоговый кодекс Кыргызской Республики, касающиеся предоставления налоговых преференций для промышленных и инновационных предприятий, открывающихся в дотационных населенных пунктах.
Для стимулирования приоритетных секторов экономики также внесены изменения в законодательство в части предоставления преференциального режима налогообложения машинно-тракторным станциям, торгово-логистическим центрам и сельскохозяйственным кооперативам. Предоставлены преференции по уплате налога на добавленную стоимость с уменьшением на 80 процентов по видам деятельности предприятиям, перерабатывающим сельскохозяйственную продукцию отечественного производства.
В результате были реализованы инвестиционные проекты, направленные, в первую очередь, на создание новых рабочих мест на местах и размещение производств с учетом имеющейся сырьевой базы. Запущен ряд промышленных предприятий по хранению, сортировке, упаковке и переработке сельскохозяйственной продукции, предприятий текстильной и швейной отраслей и по выпуску строительных материалов, ведется работа по увеличению доли выработки альтернативных источников энергии. В целом по регионам страны создано более 300 новых предприятий.
В 2021 году принята Концепция миграционной политики Кыргызской Республики до 2030 года, направленная на стабилизацию миграционных процессов, смягчение и минимизацию неблагоприятных факторов, вызывающих и сопровождающих миграцию, и на внедрение механизмов по привлечению инвестиций мигрантов, диаспор и соотечественников в развитие Кыргызской Республики и регионов страны через реализацию социальных, экономических, образовательных, культурных и других проектов.
Несмотря на проведенную работу, сохраняются ключевые проблемы, требующие системных изменений и ресурсной поддержки из республиканского бюджета.
§ 2. Диспропорции в развитии регионов
Население и рынок труда.Территория Кыргызской Республики заселена неравномерно из-за горного рельефа территории. Средняя плотность постоянного населения составляет 35 человек на 1 кв. км. Наиболее густо заселена Чуйская долина, занимающая по площади 10,2 процента территории страны, плотность населения при этом составляет 107 человек на 1 кв. км. К сравнительно густонаселенным территориям Кыргызстана относятся Ошская область и город Ош (61 человек на 1 кв. км), где проживает 25,8 процента населения. Плотность населения других областей составляет: Баткенской и Джалал-Абадской – 33 и 38 человек на1 кв. км соответственно, в Таласской области – 24 человека. Малонаселенными с низкой плотностью населения являются Нарынская – 7 человек на 1 кв. км и Иссык-Кульская (12 человек на 1 кв. км) области.
Численность постоянного населения Кыргызской Республики на 1 января 2024 года составила 7161,9 тысяч человек, в том числе 2496,9 тысяч человек городского и 4665,0 тысяч человек сельского населения. За последние 5 лет численность населения республики возросла на 638,4 тысяч человек.
За последние 5 лет (с 2018 по 2022 год) численность экономически активного населения возросла на 6,9 процента и составила 2712,7 тысяч человек. Основная доля численности экономически активного населения приходится на Ошскую область (23,6 процента), город Бишкек (18,9 процента) и Джалал-Абадскую область (13,6 процента). С 2018 года во всех регионах наблюдается рост численности экономически активного населения, кроме Баткенской области, где численность экономически активного населения снизились на 3,8 процента или 7,5 тысяч человек, и Чуйской области – на 1,9 процента или 7,1 тысяч человек.
Диспропорции в уровне занятости превышают 20 процентов. Так, самый низкий уровень занятости в Иссык-Кульской области (48,9 процента), самый высокий – в Ошской области (68,7 процента).
По итогам Национальной переписи населения, проведенной в 2022 году, установлено, что из общей численности населения, 1 094,5 тысяч человек временно отсутствовали в месте своего постоянного жительства, при этом 857,6 тысяч человек (50 процентов мужчины и 50 процентов женщины) находились за пределами страны в трудовой миграции, это около 32 процентов от численности экономически активного населения.
Также по данным переписи населения в 2022 году насчитывалось около 113,0 тысяч вернувшихся мигрантов (66 процентов – мужчины и 34 процента – женщины) в трудоспособном возрасте. Согласно данным Матрицы отслеживания мобильности (МТМ) по количеству возвращений трудовых мигрантов лидируют Ошская, Джалал-Абадская и Чуйская области, при этом согласно МТМ, только 31 процент вернувшихся мигрантов трудоустраиваются на местном рынке труда.
Макроэкономика. С 2019 по 2024 год в Кыргызской Республике наблюдался стабильный прирост экономики: за период с 2019 по 2023 год среднегодовой прирост валового внутреннего продукта (далее – ВВП) составил 4,2 процента. Пандемия COVID-19 оказала негативное влияние на экономический рост, но последующие три года (2021–2023 годы), экономика продемонстрировала высокий среднегодовой прирост на уровне на 7,8 процента, что стало возможным во многом благодаря нынешней сложившейся геополитической ситуации (реэкспорт).
Но прирост экономики неравномерен в разрезе регионов, что заметно в разрезе областей. Так, основная доля производства ВВП (78,0 процентов) приходится на Чуйскую, Иссык-Кульскую, Джалал-Абадскую области и город Бишкек. Совокупная доля Ошской, Баткенской, Нарынской, Таласской областей и города Ош составляет 22,0 процентов. Значительные доли в общем объеме производства ВВП указанных областей связаны с тем, что на территории Джалал-Абадской области производится около 90,0 процентов вырабатываемой в республике электроэнергии, в Иссык-Кульской области расположены предприятия по разработке золоторудного месторождения Кумтор, в Чуйской области расположены крупные промышленные предприятия. В городе Бишкек расположены крупные предприятия, сосредоточен малый и средний бизнес, а также большинство крупных рынков. ВВП на душу населения в Бишкеке в семь раз больше, чем в Ошской области и в четыре раза больше, чем в Джалал-Абадской и Нарынской областях.
Промышленность. Диспропорции заметны в промышленности, которая является одной из важнейших отраслей экономики республики, ее суммарный вклад в ВВП составляет 16,0 процентов и демонстрирует среднегодовой прирост в размере 4,8 процента. Почти четверть всех действующих промышленных предприятий (1096) работает в городе Бишкек (39,5 процента) и Чуйской области (624 или 22,5 процента всех предприятий республики). В общем объеме промышленной продукции республики наибольший удельный вес занимают Чуйская область – 45,1 процента, Джалал-Абадская область – 10,9 процента, Иссык- Кульская область – 17,0 процентов и город Бишкек – 14,1 процента.
Территориальные диспропорции в объеме производства промышленной продукции огромны. Так, Чуйская область в 21 раз по объему продукции на душу населения превосходит Баткенскую и Ошскую области, в 10 раз – Нарынскую область и город Ош.
Основными проблемами в сфере промышленности в разрезе развития регионов являются: неравномерное распределение производств, квалифицированных специалистов и рабочей силы, необходимой для внедрения институциональных и инновационных разработок для современного производства на всех территориях; низкий уровень транспортной связанности и нарушение логистики; проблемы интеграции с внешними рынками, включая торговые барьеры; недостаточность энергоресурсов для развития промышленности на отдельных территориях.
Отсутствуют адресованные конкретным регионам с учетом их специализации системные меры развития соответствующей инфраструктуры и необходимых условий для создания и возобновления работы промышленных предприятий.
Отраслевые приоритеты государственной поддержки ориентированы на развитие традиционных отраслей промышленности с низкой добавленной стоимостью (швейная промышленность, пищевая промышленность и др.) в регионах с преобладанием сельского населения для создания рабочих мест и роста уровня урбанизации. Отсутствует государственная поддержка в направлении региональной специализации в сфере экономики с большей добавленной стоимостью прежде всего инновационной и креативной экономики, а также высоких технологий.
Сельское хозяйство. В сельской местности проживает 65 процентов всего населения страны, а доля занятых в сельском хозяйстве составляет около 20 процентов экономически активного населения. Доля сельского хозяйства в ВВП Кыргызской Республики (10,9 процента) вдвое выше, чем аналогичный показатель в Российской Федерации (4,5 процента) и Казахстане (5,3 процента), но вдвое ниже, чем в Узбекистане (20,1 процента) и продолжает снижаться, начиная с 2019 года.
В разрезе регионального развития проблемы сельского хозяйства имеют наибольшее значение для поддержки и выравнивания уровня жизни на территориях, требующих особого внимания, где сельское хозяйство остается низкопродуктивным и недостаточно конкурентным. Проблема конкурентоспособности на основных экспортных и собственных рынках может усугубиться, особенно с учетом несравнимо больших инвестиций, которые страны-соседи направляют для поддержки своих сельскохозяйственных товаропроизводителей. В горных регионах, в зонах рискового земледелия наблюдается высокий уровень финансовой неустойчивости и низкой доходности небольших крестьянских (фермерских) хозяйств, недостаточный уровень знаний, отсутствие возможности для приобретения и обновления сельскохозяйственной техники, высокоурожайных семян, органических и минеральных удобрений, других специализированных товаров и услуг.
Услуги и инфраструктура. Неравномерность развития регионов обусловлена как географическим расположением, так и различием в размещении инфраструктуры, ограничением доступа к имеющимся ресурсам (в том числе финансовым) и всем видам услуг.
Действующая Национальная программа по охране здоровья населения и развитию системы здравоохранения на 2019–2030 годы «Здоровый человек – процветающая страна» основана на программно-целевом подходе для инвестирования в здоровье населения и модернизации системы предоставления услуг, включает необходимый набор задач и мер, но не имеет региональной детализации и не содержит целевых показателей здоровья и доступности услуг здравоохранения для различных территорий.
Политика в сфере здравоохранения содержит отдельные элементы в разрезе развития регионов, направляя усилия государства на решение отдельных проблем отдельных территорий. Однако несистемным остается выбор приоритетных проблем территорий для решения. В регионах имеется проблема доступа к услугам узких специалистов, оснащенным современным оборудованием стационарам для многих территорий. Сохраняется значительный территориальный дисбаланс в обеспеченности врачебными кадрами: самый высокий показатель обеспеченности врачами на 10 тысяч населения отмечается в городах Бишкек и Ош (22,8 и 24,1 соответственно). В отдельных сельских и труднодоступных районах этот показатель составляет менее 7 на 10 тысяч населения (Нарынский, Джеты-Огузский, Манасский районы). Отсутствует комплексный подход к организации услуг, так как встречаются территориальные учреждения здравоохранения, где есть современное оборудование, но нет специалистов для работы на нем и наоборот.
В сфере профессионального образования имеют место пробелы в подготовке специалистов среднего звена в приоритетных сферах экономики (энергетика, сельского хозяйство, туризм и др.). В школах недостаточно развита профессиональная ориентация молодежи, направленная на подготовку востребованным рабочим профессиям. Наблюдается значительная разбалансированность системы профессионального образования, в том числе территориальная: большая часть профессиональных лицеев расположена в сельской местности (56 процентов); большая часть колледжей – в городах (96 процентов), в связи с этим в ряде областей Кыргызской Республики профессии, предоставляемые в профлицеях, не имеют преемственности с профессиями, предлагаемыми в этом же регионе спузами, и, чтобы продолжить обучение по своей специальности на следующем уровне образования, выпускники профлицеев вынуждены переезжать или менять специальность/специализацию.Ограниченный доступ к дополнительному профессиональному образованию и развитию навыков, особенно в малых городах и сельских районах, является препятствием для выхода населения на рынок труда, повышения эффективности сельскохозяйственного производства малых фермерских хозяйств, развития самозанятости и бизнеса.
Важное решение принято в сфере дошкольного образования – разработана упрощенная система сертификации воспитателей, предоставляющих услуги дошкольного образования, в виде индивидуальной деятельности. Однако проблема доступа к программам дошкольного образования остается острой – охвачено около четверти детей дошкольного возраста. При этом велики территориальные разрывы: если в Нарынской области охват дошкольным образованием составляет 39,3 процента, то в Ошской области – всего 23,9 процента. Такая ситуация отражается на качество школьного образования, где также отмечаются территориальные диспропорции и снижается уровень охвата. Так, разрыв в охвате средним школьным образованием между Баткенской областью и Бишкеком в 2017 году составлял 28 процентов, то в 2022 году разрыв вырос почти до 40 процентов; разрыв между Ошской областью и Бишкеком вырос с 32 процентов в 2017 году до 50 процентов в 2022 году и это наблюдается во всех регионах. Территориальные диспропорции отмечены в отношении функциональной грамотности учащихся.
Важные изменения в сфере дополнительного неформального образования взрослых были отражены в новом Законе Кыргызской Республики «Об образовании», в частности, были отменены обязательные условия лицензирования целого спектра профессиональных курсов, проводимых неформальными провайдерами образования взрослых. Однако список курсов, подлежащих лицензированию, все еще остается объемным, а освобождение от лицензирования еще не вступило в силу, тем самым ограничиваются возможности неформальных провайдеров образования взрослых к расширению спектра образовательных услуг для широких слоев взрослого населения и молодежи.
Другие аспекты и проблемы территориального неравенства в доступе к образованию включают устаревшую материально-техническую базу образовательных организаций, нехватку учебников, нехватку (отсутствие) лабораторного и иного инновационного оборудования; неравномерную нагрузку на учебные заведения в разрезе регионов (особенно детские сады и школы) вследствие роста демографии, внутренней и внешней миграции родителей из-за отсутствия рабочих мест в регионах, строительства учебных заведений без учета потребности и другие.
Сохраняются территориальные диспропорции в отношении услуг жизнеобеспечения и других местных услуг, которые недостаточно выравниваются через бюджетную систему. Анализ финансирования расходов местных бюджетов в 2021 году показал, что разрыв между уровнями подушевого финансирования жилищно-коммунального хозяйства в городах Кыргызской Республики неоправданно велик. К примеру, в городе Кант данный показатель составлял 3041 сом на одного жителя, тогда как в городе Кок-Жангак только 223 сома, что в 14 раз меньше. При этом важно понимать, что именно по статье ЖКХ финансируются все базовые услуги для граждан – питьевое водоснабжение, местные дороги, уличное освещение, уборка мусора и другое. Ненамного лучше ситуация складывается и в сельских органах МСУ: например, в Аламединском районе органы МСУ финансировали ЖКХ в сумме 1216 сомов на одного жителя, тогда как в Панфиловском районе – только на 109 сомов, что в 11 раз меньше. Более значительные территориальные разрывы наблюдаются в финансировании расходов на социальную защиту: в сельских органах МСУ Ак-Талинского района сумма расходов на одного жителя составляла 221 сом, тогда как в Кадамджайском и Манасском районах соответствующий показатель составлял только 10 сомов на человека, то есть в 22 раза меньше. Отдельную проблему представляет собой нецелесообразное отнесение некоторых вопросов к вопросам местного значения.
Указом Президента Кыргызской Республики «О неотложных мерах по активизации внедрения цифровых технологий в государственное управление Кыргызской Республики» от 17 декабря 2020 года № 64 важнейшей задачей государственных органов и органов местного самоуправления Кыргызской Республики установлено построение устойчивого цифрового взаимодействия между государством, бизнесом и гражданами и ускорение внедрения электронного управления в государственных и муниципальных органах Кыргызской Республики. Ожидается, что цифровая трансформация всех отраслей экономики и переход системы государственного управления в электронный формат посредством системы межведомственного электронного взаимодействия «Тундук» позволят значительно сократить бюрократию, оптимизировать систему государственного управления, создать мобильное и гибкое государство и оперативно реагировать на любые современные вызовы, запросы граждан и бизнеса.
В разрезе сбалансированного развития регионов ключевое значение имеет создание инфраструктуры пространственных данных и соответствующая задача обозначена в Концепции цифровой трансформации Кыргызской Республики на 2024–2028 годы. С 2024 года функционирует геопортал пространственных данных, однако основные каркасы – урбанистический, транспортный, энергетический, экологический – отсутствуют, статистические слои пока незначительны, а для целей пространственного управления развитием регионов требуются большие усилия.
Другим ключевым фактором, отрицательно влияющим на развитие регионов и территориальные диспропорции в развитии, является низкий уровень проникновения Интернета. Несмотря на охват мобильными сетями 99 процентов населения, качественный интернет доступен далеко не всем. Особенно это касается сельских и отдаленных районов, где доступ к широкополосному интернету ограничен. Это препятствует использованию цифровых услуг и тормозит общий процесс цифровизации и развития регионов.
В территориальных подразделениях государственных органов и органах МСУ критически не хватаеткак специалистов по информационным технологиям, так и цифровых навыков у остального персонала. Для развития систем планирования развития на местном уровне критически не хватает цифровых данных и цифровых модулей планирования и прогнозирования в АИС «Санарип Аймак». Проблемой в контексте развития регионов является отсутствие механизмов и специалистов для использования «больших данных».
Транспортная связанность территорий. Особое значение в контексте развития регионов имеет транспортный каркас, который должен обеспечивать экономическую, социальную, военную, культурную, туристическую и иную связанность регионов.
Транспортная связанность регионов является приоритетом пространственной и региональной политики многих стран мира, и почти везде она обеспечивается за счет государственной поддержки. Государственная поддержка транспортной связанности в Кыргызстане должна быть масштабной, так как в стране есть районы с низкой плотностью населения, где рыночные механизмы не могут решить вопросы транспортного сообщения из-за низкой рентабельности перевозок. Транспортная связанность измеряется по многим параметрам, среди которых ключевым является среднее время в пути или маршрутная скорость передвижения, а также стоимость проезда.
С точки зрения сбалансированного развития регионов ключевое значение имеет транспортная доступность регионов и населенных пунктов. Из-за горного рельефа, основной вид транспорта в Кыргызской Республике – автомобильный и по автомобильным дорогам общего пользования обеспечивается около 98 процентов пассажирских и более 96 процентов грузовых перевозок. Ежегодно перевозится до 40 млн тонн различных грузов и до 640 млн пассажиров. В настоящее время в Кыргызской Республике имеются 1 837 населенных пунктов, из них 1 661 населенных пунктов охвачено автобусным сообщением, что составляет 90,4 процента, не охвачено 176 (9,6 процента). Однако требуется оценка того, насколько охват пассажирскими перевозками отвечает критериям связанности, которые включают, в том числе качество и покрытие дорог. В 2024 году более 20 процентов дорог имели черногравийное и грунтовое покрытие. Транспортная связанность регионов не изучена, ее очевидная недостаточность не сформулирована в виде проблемы в государственных программных документах и не включена в число приоритетных направлений развития дорожной отрасли.
На транспортную связанность отрицательно влияет отсутствие транзитного сообщения железных дорог, проходящего по территории Кыргызской Республики, разрозненность железнодорожных магистралей, пролегающих по северу и югу Кыргызской Республики.