ПРАВИТЕЛЬСТВО КЫРГЫЗСКОЙ РЕСПУБЛИКИ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 23 марта 2012 года № 198

О Концепции административно-территориальной реформы в Кыргызской Республике

В целях усиления потенциала регионов республики и устранения дублирования в структуре государственного и муниципального управления, а также реализации постановления Правительства Кыргызской Республики «Об утверждении Плана мероприятий на 2012 год по реализации Программы Правительства Кыргызской Республики «Стабильность и достойная жизнь» от 25 января 2012 года № 55 Правительство Кыргызской Республики

ПОСТАНОВЛЯЕТ:

1. Утвердить:

- Концепцию административно-территориальной реформы в Кыргызской Республике (далее - Концепция) согласно приложению 1;

- Положение о Координационном совете по реализации Концепции административно-территориальной реформы в Кыргызской Республике согласно приложению 2.

2. Государственному агентству по строительству и региональному развитию при Правительстве Кыргызской Республики в месячный срок в установленном порядке внести на утверждение в Правительство Кыргызской Республики проект состава Координационного совета по реализации Концепции.

3. Министерствам и ведомствам, местным государственным администрациям, иным государственным органам и органам местного самоуправления:

- оказывать всемерную поддержку в реализации Концепции;

- по итогам каждого полугодия, не позднее 10 числа месяца, следующего за отчетным периодом, представлять для обобщения информацию о выполнении Плана мероприятий по реализации Концепции в Государственное агентство по строительству и региональному развитию при Правительстве Кыргызской Республики.

4. Государственному агентству по строительству и региональному развитию при Правительстве Кыргызской Республики по итогам каждого полугодия и года, не позднее 15 числа месяца, следующего за отчетным периодом, представлять в Правительство Кыргызской Республики сводную информацию о выполнении Плана мероприятий по реализации Концепции.

5. Контроль за исполнением настоящего постановления возложить на отдел государственного и муниципального управления Аппарата Правительства Кыргызской Республики.

6. Настоящее постановление вступает в силу со дня официального опубликования.

Концепция

административно-территориальной реформы в Кыргызской Республике

I. Введение

В последние годы в Кыргызстане ведутся реформы во многих сферах государственной и общественной жизни. В обществе заметны тенденции нового понимания роли государства, его функций, взаимоотношений между центром и регионами. Вместе с тем, эффективная государственная власть необходима для решения неотложных социально-экономических проблем, повышения уровня и качества жизни населения. Предстоящая административно-территориальная реформа направлена, в первую очередь, на создание оптимальной системы государственного управления. Опыт показывает, что это достаточно длительная, сложная работа, требующая усилий всего общества. В то же время поспешные и непродуманные решения могут привести к значительным экономическим и социальным потерям.

В республике назрела необходимость проведения административно-территориальной реформы, в том числе с учетом укрупнения территориальных единиц, выбора мест управленческих центров, доступности оказываемых государственных и муниципальных услуг населению, финансового обеспечения новых административно-территориальных единиц.

Целью разработки и реализации административно-территориальной реформы является создание эффективной системы государственного и муниципального управления, направленной на усиление потенциала регионов и повышение благосостояния населения.

Для достижения данной цели предусматривается решение следующих задач:

- устранение дублирования в структуре государственного и муниципального управления, повышение эффективности их деятельности, сокращение бюджетных расходов;

- усиление потенциала регионов, укрепление их финансовой самостоятельности;

- создание доступной и эффективной системы предоставления государственных и муниципальных услуг;

- создание условий для эффективной деятельности народных курултаев;

- совершенствование кадровой политики;

- гармонизация нормативной правовой базы.

При реализации административно-территориальной реформы будут учитываться следующие базовые принципы:

- приоритет человека и гражданина, отношение к государству как инструменту для обеспечения прав человека, безопасности, нормальной жизнедеятельности, развития человека и общества;

- единство, целостность и неделимость территории государства;

- соблюдение демократических подходов при организации общественной жизни и государственного управления;

- экономия и эффективность;

- учет социальных, демографических, исторических, культурных и экологических особенностей регионов;

- открытость реформы.

II. Анализ существующей административно-территориальной системы

Административно-территориальное устройство, территориальная организация власти играют важную роль в решении задач социально-экономического, политического, культурного развития страны, предоставления качественных государственных и муниципальных услуг населению и многих других проблем организации жизнедеятельности общества. В Кыргызстане административно-территориальное устройство складывалось в процессе исторического развития государства с учётом интересов населения в тот или иной период. Проведение административно-территориальных реформ в стране имеет длительную историю, будучи в составе Российской империи и впоследствии - Советского Союза.

За годы независимости в Кыргызстане предпринимались попытки кардинального реформирования административно-территориальной системы страны в середине 90-х годов и в 2007-2011 годы.

Фактически процесс реформирования административно-территориального устройства носил перманентный характер в виде частичных изменений на тех или иных уровнях управления, проведения территориальных реорганизаций.

К наиболее значимой попытке проведения административно-территориальной реформы последнего времени следует отнести принятие Указа Президента Кыргызской Республики «О концептуальных подходах к реорганизации системы административно-территориального устройства в Кыргызской Республике» от 4 июля 2007 года № 333.

Причиной издания данного Указа стала нелогичность существующего административно-территориального деления страны. Так, например, Кара-Суйский район Ошской области по численности населения превышает соответственно население Таласской и Нарынской областей. В то же время есть районы, население которых не превышает двадцати тысяч человек, что намного меньше, чем в ряде сел. Еще одной причиной реформирования стало наличие на разных уровнях управления огромного штата государственных чиновников, дублирующих функции друг друга.

Предлагаемая административно-территориальная реформа включала 3 этапа. На первом этапе (2007-2008 годы) реформы были ликвидированы многие областные структуры управления, но затем отдельные из них трансформировались в межрегиональные структуры управления, а некоторые из них были восстановлены.

Второй этап реформы (2009-2010 годы) должен был стать логическим продолжением первого этапа и на основе структурного анализа выполняемых функций органами государственного управления и местного самоуправления позволить вплотную подойти к укрупнению административно-территориальных единиц, посредством объединения отдельных районов и айылных аймаков. Фактически укрупнение коснулось только ряда айылных аймаков, вошедших в состав городов республиканского и областного значения.

На третьем этапе реформы (2010-2011 годы) должны были быть развернуты процессы совершенствования административно-территориального устройства Кыргызской Республики с переходом от четырехуровневой системы управления к трехуровневой на основе перераспределения задач и функций.

Однако данный Указ не был реализован в полной мере, и в январе 2010 года был признан утратившим силу. В результате несистемных и не доведенных до завершения изменений не был решен ряд проблем, что послужило основанием для возобновления проведения реформы административно-территориального устройства республики.

Вместе с этим остается проблемой отсутствие единой, доступной и качественной системы оказания государственных услуг населению. Получение государственных услуг для населения стало затруднительным из-за бюрократизма и длительности сроков. Не выработана система мотивации государственных служащих, поэтому сохраняется высокий уровень коррупции.

В числе важных вопросов местного развития остается функциональная и ресурсная слабость органов местного самоуправления. Существующая система формирования и управления бюджетами местных сообществ не дает им возможности самостоятельно и эффективно решать вопросы жизнедеятельности сообществ и развития территорий. Бессистемно и без финансово-материального обеспечения осуществляется делегирование органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий, в части оказания государственных услуг населению.

Таким образом, существующая система административно-территориального устройства не в полной мере соответствует новым отношениям, складывающимся в стране и обществе. Помимо этого, нынешнее административно-территориальное устройство страны не отвечает задачам эффективного управления, способного обеспечить достойную жизнедеятельность и эффективное развитие. Необходима реформа, базирующаяся на принципиальных подходах, обеспечивающая последовательность действий по переходу к определенной модели организации управления на территории страны, отвечающей целям ее развития.

III. Основные направления административно-территориальной реформы в Кыргызской Республике

В настоящее время административное устройство страны включает 4 уровня управления: центральный, областной, районный и муниципальный (города и села).

Предлагаемая модель административно-территориального устройства предполагает укрупнение отдельных административно-территориальных единиц и совершенствование деятельности государственных и муниципальных органов управления.

Реализация новой модели административно-территориального устройства включает три этапа реформ.

1. Первый этап административно-территориальной реформы (2012 год)

На данном этапе предусматриваются следующие мероприятия:

- образование института полномочного представителя Правительства Кыргызской Республики в регионе;

- упразднение районных кенешей;

- преобразование поселков городского типа;

- совершенствование деятельности народных курултаев;

- финансовая децентрализация;

- обеспечение доступности государственных и муниципальных услуг для населения.

1.1. Образование института полномочного представителя Правительства Кыргызской Республики в регионе

После принятия и вступления в силу нового конституционного Закона Кыргызской Республики «О Правительстве Кыргызской Республики» на базе государственных администраций областей будут образованы институты полномочных представителей Правительства Кыргызской Республики в регионе с соответствующими аппаратами.

В соответствии с вышеуказанным законопроектом на полномочного представителя Правительства в регионе в основном будут возложены функции контроля исполнения на соответствующей территории нормативных правовых актов, обеспечения правопорядка и безопасности, проведения политики трансграничного сотрудничества.

1.2. Упразднение районных кенешей

В связи с необходимостью разграничения функций и полномочий государственных органов и органов местного самоуправления, с учетом перехода на двухуровневый бюджет и отсутствием необходимости утверждать районный бюджет, назрела необходимость упразднения института районных кенешей.

Для обеспечения соблюдения норм Конституции Кыргызской Республики, в части назначения и освобождения глав местных государственных администраций по предложению местных кенешей, необходимо внести изменение в законодательство, предусматривающее механизм внесения предложений по назначению и освобождению глав местных государственных администраций местными (айылными, городскими) кенешами соответствующих районов.

1.3. Преобразование поселков городского типа

В целях систематизации органов местного самоуправления и устранения юридических коллизий в отношении статуса поселков городского типа необходимо разработать и принять соответствующие законопроекты, предусматривающие преобразование поселков городского типа в города либо в села.

1.4. Совершенствование деятельности народных курултаев

В соответствии с пунктом 2 статьи 52 Конституции Кыргызской Республики, учитывая исторические традиции и менталитет кыргызского народа, в целях установления принципов и организации участия граждан соответствующих административно-территориальных единиц при принятии важных государственных решений органами государственной власти и местного самоуправления необходимо принятие соответствующего закона о порядке проведения народных курултаев.

Введение института народного Курултая будет обеспечивать согласование общественно значимых интересов граждан, местных сообществ, органов государственной власти и местного самоуправления в целях решения наиболее важных вопросов экономического и социального развития государства.

1.5. Финансовая децентрализация

Одним из важных направлений административно-территориальной реформы, в части усиления потенциала регионов и местного самоуправления, является финансовая децентрализация, в том числе внедрение в республике двухуровнего бюджета и исключение районного бюджета из категории местных бюджетов, перевод всех районных подразделений государственных органов на финансирование из республиканского бюджета.

Необходимо осуществить передачу функций администрирования местных налогов органам местного самоуправления, создание условий для развития объектов экономической деятельности для роста потенциала местных экономик и их инвестиционной привлекательности.

Для реализации указанных мероприятий необходимо внесение изменений и дополнений в Налоговый кодекс Кыргызской Республики, в законы Кыргызской Республики «Об основных принципах бюджетного права» и «О финансово-экономических основах местного самоуправления».

Предстоит обеспечить разработку и реализацию долгосрочных региональных планов развития, которые являются для инвесторов ориентиром в отношении развития различных отраслей, сфер деятельности и инфраструктуры на определенной территории.

1.6. Обеспечение доступности государственных и муниципальных услуг для населения

Доступность государственных и муниципальных услуг для населения является важной составной частью административно-территориальной реформы. Избыточное администрирование, несовершенство контрольно-надзорных и разрешительных функций органов власти - эти и многие другие факторы препятствуют развитию предпринимательства, снижают инвестиционную привлекательность, что в конечном итоге затрудняет динамичное развитие экономики.

В целях продолжения работы по оптимизации государственных и муниципальных услуг и создания перечня государственных услуг необходимо разработать стандарты качества предоставляемых государственных и муниципальных услуг.

Необходимо создание сети многофункциональных центров предоставления услуг, соответствующих установленным требованиям, формирование системы мониторинга качества и доступности государственных и муниципальных услуг (2012-2016 годы). Многофункциональные центры должны стать точкой доступа населения к электронным государственным и муниципальным услугам.

Комплексная оптимизация государственных и муниципальных услуг направлена в целом на сокращение количества обращений, необходимых для получения конечного результата услуги (в том числе путем организации межведомственного взаимодействия), сокращение сроков предоставления услуги, определение нормативов материальных затрат заявителей.

2. Второй этап административно-территориальной реформы (2013-2014 годы)

На данном этапе предусматриваются следующие мероприятия:

- укрупнение айылных аймаков;

- совершенствование кадровой политики.

2.1. Укрупнение айылных аймаков

В соответствии с административно-территориальным делением на муниципальном уровне в Кыргызстане имеется 25 городских и 459 сельских административно-территориальных единиц, объединяющих более 1800 сел. Существующее деление айылных аймаков требует оптимизации. Так, в республике функционируют 57 айылных аймаков, состоящих только из одного села; многие из них незначительны по численности населения. В то же время существуют айылные аймаки, в состав которых входит более 15 сел, и население составляет более 20 тысяч человек.

Для проведения укрупнения айылных аймаков потребуется детальное обоснование, проведение научной экспертизы и экономических расчетов.

В целях оптимизации айылных аймаков предлагается провести укрупнение муниципальных административно-территориальных единиц по следующим основным критериям:

- природно-ландшафтные условия;

- необходимость объединения айылных аймаков, где численность населения до 3000 человек, за исключением высокогорных, отдаленных, труднодоступных и приграничных населенных пунктов;

- сохранение качества и доступности предоставления муниципальных услуг;

- оптимизация муниципального управления;

- близость к центру (доступность населения к государственным и муниципальным услугам);

- наличие экономической базы.

При этом необходимо проведение широкой разъяснительной работы среди населения и внесение изменения в законодательство, которые позволят исключить юридические барьеры для укрупнения административно-территориальных единиц.

2.2. Совершенствование кадровой политики

В целях успешной реализации административно-территориальной реформы необходимо принятие мер, направленных на совершенствование кадровой политики, в том числе посредством:

- совершенствования системы профессиональной подготовки кадров в Академии управления при Президенте Кыргызской Республики и на местном уровне - в государственных и муниципальных органах;

- разработки проекта стратегии обучения государственных и муниципальных служащих;

- совершенствования системы оценки деятельности государственных и муниципальных служащих;

- совершенствования системы отбора государственных и муниципальных служащих на вакантные должности.

3. Третий этап административно-территориальной реформы (2015-2017 годы)

На данном этапе предусматриваются следующие мероприятия:

- укрупнение районов;

- оптимизация органов управления на областном уровне.

3.1. Укрупнение районов

В настоящее время в республике имеется 40 районов с многочисленными структурами государственного управления. Оптимальное укрупнение районов приведет к сокращению государственных затрат, включая затраты региональных подразделений министерств и ведомств, минимализации административных функций, совершенствованию управляемости региональными государственными органами, более эффективному использованию природных, производственных, человеческих, материальных и других ресурсов.

В то же время для проведения укрупнения районов, оптимизации количества районов потребуется принятие мер по детальному обоснованию, проведению научной экспертизы и экономических расчетов, в том числе с учетом:

- природно-ландшафтных условий;

- численности населения соответствующей территории, исключая отдаленные и труднодоступные населенные пункты;

- близости к центру (доступность населения к государственным и муниципальным услугам);

- наличия экономической базы.

3.2. Оптимизация органов управления на областном уровне

В ходе проведения данного этапа реформы будет проведена оптимизация областных структур управления на основе функционального анализа их деятельности.

Для координации деятельности государственных и муниципальных органов власти соответствующих территорий будет рассмотрен вопрос оптимального сокращения аппаратов полномочных представителей Правительства Кыргызской Республики в регионе.

IV. Ожидаемые результаты и возможные риски

Проведение административно-территориальной реформы в предлагаемом варианте обеспечит:

- ликвидацию лишних звеньев управления, что позволит достичь соответствующих результатов, улучшение управления, сокращение управленческих расходов;

- оптимизацию количества айылных аймаков;

- повышение качества государственного управления и местного самоуправления;

- повышение качества и доступности государственных и муниципальных услуг, ограничение возможностей для коррупции;

- экономию финансовых средств, эффективное использование человеческих, материальных и других ресурсов;

- восстановление доверия граждан к системе государственного управления.

Новая система административно-территориального устройства, а особенно переход к ней, будет сопровождаться определенными рисками. Наиболее существенным из них является противодействие реформе и новым отношениям со стороны определенных групп общества. Законодательные риски являются одним из основных барьеров, возникающих при реализации данной Концепции. На начальном этапе может произойти незначительное увеличение финансовых затрат (переименование, реорганизация, создание новых служб и прочее), которое компенсируется за счет последующей экономии средств.

Проблемой будет соответствие уровня подготовки кадров требованиям работы в новой системе, особенно специалистов органов местного самоуправления. Ощутимой угрозы для снижения уровня управляемости работой систем жизнеобеспечения и системы государственных и муниципальных услуг не существует, однако возможны временные сбои в оказании тех или иных государственных и муниципальных услуг при переходе к новой системе.

Для минимизации этого риска необходимо практиковать пилотные отработки тех или иных компонентов системы оказания государственных и муниципальных услуг населению. Наиболее вероятно возникновение вопросов, связанных с перераспределением земель.

V. Механизмы реализации Концепции

В целях практической реализации настоящей Концепции запланировано утверждение плана мероприятий, предусматривающего конкретные меры и ответственных исполнителей, сроки их выполнения и координации процесса реализации Концепции будет возложена на специально созданный коллегиальный орган, имеющий статус Координационного совета, в состав которого войдут представители органов государственной власти и органов местного самоуправления, общественных организаций, гражданского общества.